Yksi, kaksi, monta verottajaa

Meille suomalaisille on parhaillaan tarjolla peräti kaksin kappalein uusia verokarhuja: hyvinvointialueet ja Euroopan unioni. Uhka vai mahdollisuus?

Kummastakaan uudesta verottajasta ei ole lopullisia päätöksiä. Suomen hallitus tiedotti syksyllä 2020 vähän tulkinnanvaraisesti tavalla, joka näytti viittaavan verotusoikeuden osoittamiseen hyvinvointialueille vuodesta 2026 alkaen. Veroa myös valmistellaan valtiovarainministeriön työryhmässä huolimatta siitä, että asiaa arvioinut parlamentaarinen komitea ei veroa kannattanut ainakaan lähitulevaisuudessa. Myös osa hallituspuolueista näyttää jarruttelevan eikä lopputulosta tietäne vielä kukaan.

Eurooppa-neuvosto päätti heinäkuussa 2020, että unionin elpymispaketin takaisinmaksua varten valmistellaan omien varojen järjestelmän täydentämistä unionin omilla verotuloilla jäsenvaltioilta kerättävien varojen oheen. Joulukuussa 2021 komissio antoi tätä koskevia konkreettisia ehdotuksia ja putkessa on myös uusia. Ei ole ihan selvää, mikä omien verotulojen konkreettinen etu on unionille jäsenvaltioiden maksuosuuksiin verrattuna. Verotuloihin tuntuu liittyvän unionitasollakin symboliarvoa samaan tapaan kuin Suomen kunnissa, missä verotulot koetaan omaksi rahaksi eri tavalla kuin valtionosuudet.

Otsikon epätieteellinen termi ”verottaja” on monimerkityksellinen. Tällä voidaan tarkoittaa niin verolainsäätäjää, veronsaajaa kuin verohallintoakin. Osa näistä merkityksistä näyttää täyttyvän, jos kaavailut realisoituvat.

Jos ja kun rahoitetaan julkisia menoja, jotka on joka tapauksessa katettava verotuloilla, ei ole ilmeistä, minkä tahojen tulisi päättää veroista ja mihin kirstuihin verotulot olisi perusteltua kerätä. Niin sanottua fiskaalista federalismia koskeva tutkimuskirjallisuus onkin mittava. Menoja ja tuloja koskevan päätösvallan kuuluminen ainakin osin samoihin käsiin vahvistaa asianomaisten hallintotasojen fiskaalista autonomiaa ja sen voidaan sanoa myös kannustavan hyvään taloudenpitoon.

Uusien verottajien synnyttämistä on silti hyvä miettiä kaikilta kanteilta ja huolella ennen päätöksiä.

Useiden verottajien malli vaikeuttaa julkisen talouden kokonaisuuden hallintaa. Etenkin jos useampi verojen määrääjä tähyää samaa vero-objektia, kokonaisverorasitus voi painottua liikaa näihin kohteisiin, kun kukin verojen määrittäjä ajattelee ymmärrettävästi omia tarpeitaan. Käsillä on klassinen osittaisoptimointiasetelma, joka ei luonnostaan johda parhaaseen lopputulokseen.

Nykyisin työtuloihin kohdistuvien verojen ja veronluonteisten maksujen tasoista päättävät kukin tahoillaan valtio, kunnat, seurakunnat ja eläke- ja työttömyysvakuutusmaksujen osalta tosiasiallisesti työmarkkinajärjestöt. Tämä on aika pitkä lista ja hyvinvointialueet, joiden veropohjaksi on ajateltu ansiotuloja, olisivat lisäys tähän. Kun sote-menot vääjäämättä kasvavat tulevaisuudessa, alueiden verot olisivat lisäksi oletettavasti nousu-uralla. Toki jos hyvinvointialueista kasvaa jonain päivänä monialaisia maakuntia sitä kautta, että niille siirtyy lisää tehtäviä kunnilta, voi olla syytä vakavasti pohtia maakuntaveroa kunnallisveron vaihtoehtona.

Valtio voisi estää työn verotuksen kokonaiskiristymisen rukkaamalla omaa verorakennettaan, mutta tällaisesta ei tahdo tulla mitään monesta syystä, mukaan lukien valtion yleisen rahantarpeen lisäksi verotuksen alueelliset erot sekä verorakennemuutosten vaikeus. Valtion on vaikea alentaa joitakin veroja ja kiristää toisia, koska menettäjät täyttävät Twitterin ja voittajat ovat hiljaa, ettei kukaan huomaisi. Seurauksena on kyseenalainen viisaus ”vanha vero on hyvä vero”.

Euroopan unionin komissio on puolestaan hakemassa tuloja sellaisista kohteista, jotka eivät näytä osuvan aivan välittömästi kansalaisten pussiin. Uudet maksut eivät kaikin osin ole varsinaisia verojakaan ja tullit toki peritään unionille nykyisinkin. Jo säädetty muoviveroksi kutsuttu palikka on vain uusi peruste jäsenvaltioiden maksuosuuksille. Joulukuussa 2021 julkaistuissa ehdotuksissa unionin kassaan kerättäisiin 1) osa päästöoikeusmaksuista (jotka nyt tulevat jäsenvaltioille), 2) osa tuontiin kohdistuvista uusista hiilitulleista ja 3) yritysverotuloja joukolta suuryrityksiä laajemman OECD-hankkeen puitteissa.

Näistä enemmän toisella kertaa. Nyt todettakoot, että kaavaillut verot ja maksut voidaan jotenkin selittää sellaisiksi, että unionitasoiselle verotukselle on perusteita (yritysveropalikan osalta tuo vaatii eniten kaunopuheisuutta). Plussaa on ilmastopainotus. Peruslähtökohtana ehdotuksissa on verotuoton jakaminen unionin ja jäsenvaltioiden kesken vähän Suomen yhteisöveron tapaan. Verot vaativat jäsenvaltioiden yksimielistä päätöstä. Iso loikka tästä eteenpäin olisi siirtyminen EU-veroista säätämiseen enemmistöpäätöksin, puhumattakaan päätösvallan siirtämisestä komissiolle ja/tai parlamentille.

Komission ehdotukset sisältävät kuitenkin monia kysymyksiä ja myös ongelmia, joista jäsenvaltiot vääntävät kättä vuonna 2022. Raha ei tule tyhjästä. Jäsenvaltioissa lasketaankin tarkasti, mitä veropohjan/verotulojen siirtyminen unionitasolle merkitsisi kunkin jäsenvaltion kannalta. Päästöoikeuksien kallistuminenkaan ei ole kaikkien mieleen. Kysymykset kietoutuvat myös siihen, mihin unioni käyttäisi tulojaan. Tuloilla olisi tarkoitus rahoittaa muun muassa kiistanalaista uutta sosiaalirahastoa.

x x x

Siis yksi, kaksi vai monta? Mahdollisen tähän asti selvinneen lukijan pettymykseksi kysymykseen ei ole suoraviivaista vastausta. On vähän köykäistä julistaa vain, että mitä enemmän ”verottajia” niin hyi, sitä isommat verot. Eri vaihtoehtojen ansiot riippuvat niiden konkreettisesta sisällöstä. Useampia verottajia voi puoltaa esimerkiksi menotasoista ja tuloista päättämisen yhdistäminen. Monen verottajan systeemiin liittyy kuitenkin osaoptimoinnin ja kielteisten ulkoisvaikutusten vaaroja, jotka vaikeuttavat verojärjestelmän ja julkisen talouden hallintaa kokonaisuutena. Ongelmia liittyy erityisesti ratkaisuihin, joissa saman vero-objektin kimpussa on useampia veron tasosta päättäviä.

Realismia on sekin, että verotusoikeuden antaminen jollekin hallinnon tasolle on lähes peruuttamaton päätös, kuten Sixten Korkman aikanaan virkamiehenä sanoi euroalueeseen liittymisestä. Tämä seikka puoltaisi muun muassa sitä, että päätökset hyvinvointialueiden verotusoikeudesta tehtäisiin vasta kun on joitakin vuosia seurattu valtionrahoitusmallin toimivuutta. EU:ssa pöydällä oleva muutos ei ole vallankumouksellinen, mutta suoraan unionille kerrytettävien verotulojen etuja jäsenvaltiorahoitukseen verrattuna soisi vielä kirkastettavan. Uusien verokarhujen synnytystalkoot on syytä panna pystyyn, jos ja vain jos ratkaisujen viisaudesta ollaan hyvin vakuuttuneita.

Timo Viherkenttä

Professor of Practice, Department of Accounting and Business Law