Onko maksiimin "laajat veropohjat ja matalat verokannat" parasta ennen -päivä jo takana?

Verotutkijat ovat vuosikymmeniä vakuutelleet, että matalammat verokannat mahdollistava laajojen veropohjien malli on parempi kuin kovin aukollinen veropohja, joka edellyttää korkeita veroprosentteja fiskaalisten tavoitteiden täyttämiseksi.

Myös tosiasialliset verojärjestelmät ovat tämän filosofian mukaisia nykyisin enemmän kuin vaikkapa puoli vuosisataa sitten.

Silti pitää kysyä, alkaako tämän viisauden toistelu olla mantraa, joka kuuluu sanoa, mutta jonka faktinen kannatus on lopulta puolivillaista. Ja pitääkö meidän, jotka tätä sanaa mielellämme julistamme, rohjeta pohtia, olemmeko jokaisessa yksittäisessä asiassa takuuvarmasti oikeassa?

Historiassa on niin meillä kuin muuallakin esimerkkejä siitä, että veropohjat pakkaavat pikkuhiljaa rapautumaan enemmän kuin tiivistymään ja veropohjien tuntuva vahvistaminen toteutuu parhaiten sellaisena ryhtiliikkeenä, jossa kyseenalaisia poikkeuksia karsitaan kertaheitolla laaja-alaisesti. Suomessa tällaisia isoja reformeja ovat olleet lähinnä 1989 voimaan tullut Holkerin – Liikasen hallituksen kokonaisverouudistus sekä Ahon – Viinasen hallituksen pääomaverouudistus 1993 alusta. Muissakin Pohjoismaissa toteutettiin 1990-luvun alussa samantyyppisiä laajoja muutoksia.

Veropohjien laajentamisen ja verokantojen alentamisen suunnannäyttäjä on ollut niin sanottu Reaganin verouudistus, joka tuli voimaan USA:ssa 1987 alussa. Reformi oli historiallisen mittava, kun veropohjat vahvistuivat tuntuvasti ja veroprosentit tulivat ryminällä alas. Ehkä uudistus meni sillä lailla pitkäksi, että pohjan laajenemisella ja dynaamisilla vaikutuksilla ei saavutettu verokertymien kannalta toivottuja tuloksia, vaan veroprosenttien huima alentaminen tuotti liittovaltion talouteen melko sitkeän suuren alijäämän.

Rakenteellisesti uudistus oli joka tapauksessa rohkea muun muassa sikäli, että lainsäätäjä pystyi tekemään ratkaisuja yleisen edun näkökulmasta maassa, jonka veropolitiikka oli ollut pitkään lobbauksen dominoimaa. Esimerkiksi suuria veroetuja menettäneistä kiinteistösijoittajista sanottiin vähemmän kohteliaasti, että heille jäi sentään rakennuksensa, joiden katoilta voi hypätä. Toki järjestelmään jäikin joukko special interests -pukinsorkkia.

Presidentin kansansuosio epäilyksettä edesauttoi reformin läpimenoa. Reagan ei silti liene ollut uudistuksen keskeinen sisältöarkkitehti. Tarina kertoo, että kun presidentille esiteltiin uudistusehdotukset sisältänyt kolmen paksun niteen paketti, hänellä oli vain yksi kysymys: säilyykö country clubien jäsenmaksujen vähennyskelpoisuus? Kun näin vakuutettiin olevan, presidentti asettui lipunkantajaksi uudistukselle, joka on siitä alkaen tunnettu hänen nimellään.

Entä sitten nykyisin? On syytä noteerata, että veropohjia on viime vuosina kansainvälisesti ja meilläkin osin myös vahvistettu ilman laaja-alaisia kokonaisuudistuksia. Tämä on kohdistunut erityisesti valtioiden rajat ylittäviin tilanteisiin, joissa on ollut mahdollisuuksia normaalin verotuksen jäämiseen toteutumatta. Näitä muutoksia on toteutettu muun muassa EU-sääntelyssä ja Suomessakin myös kotoperäisesti nytkin ajankohtaisesti muun muassa siirtohinnoittelua ja maastapoistumisveroa koskevin uudistuksin.

Paljon yleisempiä ovat silti erilaiset yleensä yksi kerrallaan toteutettavat veropohjaa nakertavat muutokset, joilla on usein sinänsä ymmärrettäviä ja ehkä perusteltujakin tavoitteita. Tällaisia toimenpiteitä on kuluvallakin vaalikaudella päätetty koko joukko. Verojärjestelmän kokonaisuuden kannalta on pirullista, että yksittäisinä tällaiset muutokset ovat tuskin koskaan sellaista mittaluokkaa, että voitaisiin uskottavasti sanoa, että juuri tämän ratkaisun vaihtoehtona olisi alempi veroprosenttitaso. Yhteenlaskettuina tällaisilla toimilla on kuitenkin suuri vaikutus. Kun yksittäisillä eduilla on usein intohimoisia – ja ehkä myös hyvin resurssoituja – ajajia, mutta jokaiselle suureen enemmistöön kuuluvalle koituu kussakin tapauksessa vain vähän vahinkoa veropohjan kutistumisesta, erityiseduille ei oikein mobilisoidu vastavoimaa. Hangoittelijana on usein jokseenkin yksin valtiovarainministeriön vero-osasto, joka on toki monesti onnistunutkin taitavassa vahinkojen minimointi- tai jarrutustaktiikassaan.

Yksi erityisen huono syy veronhuojennusten suosimiselle suorien tukien sijasta on se, että suorat tuet on yleensä mahdutettava valtion menokehykseen. Verotukia ei käytännössä oteta siinä kattavasti huomioon, vaikka sitä on periaatteessa edellytetty.

Laaja veropohja kulkee usein käsi kädessä neutraalin verotuksen kanssa. Neutraaliutta pidetään yleensä lähtökohtaisesti hyvänä verojärjestelmän omaisuutena, joka on omiaan minimoimaan verotuksen aiheuttamien allokaatiovääristymien tuomia hyvinvointitappioita. On kuitenkin perusteita, joiden vuoksi neutraaliudesta poikkeaminen voi olla perusteltua. Tällaisia syitä ovat muun muassa ulkoisvaikutukset, joita voidaan pyrkiä kompensoimaan myös verotuksen keinoin.

Tärkeä esimerkki tällaisten ulkoisvaikutusten tuojasta on yritysten tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminta (TKI), jonka voidaan sanoa antavan usein hyötyjä, jotka eivät näy asianomaisten yritysten viimeisellä rivillä. Tämä puoltaa TKI:n tukemista julkisin varoin tavalla tai toisella. Tällainen tuki voidaan puolestaan antaa lähtökohtaisesti joko suorana tukena tai verojärjestelmän kautta.

Me verotukiin nuivasti suhtautuvat lähdemme luonnostamme siitä, että tällaisten tukien antaminen verojärjestelmän kautta on usein osumatarkkuudeltaan ja kustannustehokkuudeltaan huonoa ja aiheuttaa verotuksessa hallinnollisia kustannuksia. Tämäntyyppisin perustein torjuimme merkittävät verotuet TKI-toiminnalle muun muassa Järvikareen työryhmänä tunnetussa ryhmässä (Yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmän raportti, VM 12/2017).

Myös suoriin tukiin liittyy toisaalta monenlaisia vaikeuksia ja muun muassa koronatukien jakaminen yrityksille 2020 muistutti, ettei osumatarkkuus silläkään puolella ole aina ihan paras ja myös suorien tukien hallinnointi voi olla raskasta ja horjahtelevaa.

Useimmissa vertailumaissa verotuilla onkin merkittävä rooli yritysten TKI-toiminnan tukemisessa. Myös Suomessa TKI-verotukia ollaan lisäämässä, mutta edelleenkään ei laaja-alaisesti vaan tiukasti kohdennetusti – soveltumistilanteissa kylläkin hyvin tuntuvalla tavalla.

Tulisiko lähteäkin siitä, että verotuet ovat sittenkin oikea keino niin TKI-toiminnan kuin muunkin positiivisia ulkoisvaikutuksia tuovan toiminnan tukemiseen sekä muiden hyvien tavoitteiden edistämiseen? No ei mitenkään yleisesti noin vaan verotuet ovat tosiaan monesti tehoton ratkaisu. Mutta ehkä me verojärjestelmätosikotkin joudumme hyväksymään sen, että verotukia ja suoria tukia on syytä verrata keskenään viileästi silloin, kun julkinen tuki nähdään hyvistä syistä perustelluksi. Ja että tässä punninnassa parhaat argumentit voittakoot.

Timo Viherkenttä

Professor of Practice, Department of Accounting and Business Law