Oikeudenmukainen verotus – hei kiva idea!

Verotus ja eriarvoisuus on noussut kansainväliseksi hot topiciksi. European Association of Tax Law Professors -yhdistyksen kesäkuun 2024 konferenssin teema oli Taxation and Inequalities. Aihe oli vahvasti esillä myös heinäkuun G20-kokouksessa OECD:ssä laaditun raportin Taxation and Inequality pohjalta. Yhdessä LinkedIn-kirjoituksessa raportin katsottiin kylläkin edustavan luokkasotaa ja republikaanipuoluetta vaadittiin huolehtimaan siitä, että USA lopettaa OECD:n rahoittamisen.

Aihepiiri on tietysti klassinen, mutta nyt se on noussut tikun nokkaan paljolti tulo- ja varallisuusjakaumien yläpään nopean jyrkentymisen vuoksi. Eräät nykytalouden piirteet kuten winner takes all ovat tuoneet joukolle multimiljardöörejä suunnattomia varallisuuksia, joista liikenisi monien mielestä enemmän yhteiseksikin hyväksi. On myös tehty radikaaleja ehdotuksia muun muassa ultrarikkaiden kansainvälisestä minimiverosta. Sen lisäksi, että korkeista tuloista ja varallisuuksista ajatellaan löytyvän kaivattua veropohjaa, suurvarallisuuksiin on nähty liittyvän riskejä kuten liiallista poliittista vaikutusvaltaa, dynastioiden muodostumista ja yhteiskuntarauhan horjumista.  

Verotuksen tasapuolisuutta, yhdenvertaisuutta ja oikeudenmukaisuutta on perinteisesti pidetty lähtökohtaisesti hyvinä tavoitteina. Nämä käsitteet eivät ole identtisiä, vaikkakin ne ovat usein lähellä toisiaan (käsitteiden tarkempi erittely sivuutetaan tällä kertaa). Käsitykset tasapuolisesta, yhdenvertaisesta ja erityisesti oikeudenmukaisesta verotuksesta tietenkin poikkeavat. Näiden tavoitteiden sisälläkin voi myös olla eri ulottuvuuksia, jotka vetävät eri suuntiin. Lisäksi nämä tavoitteet voivat olla ristiriidassa muiden tavoitteiden kuten taloudellisten kannusteiden kanssa.

Verotuksessa on perinteisesti puhuttu erityisesti horisontaalisesta ja vertikaalisesta oikeudenmukaisuudesta. Horisontaalisen oikeudenmukaisuuden on katsottu edellyttävän, että samassa asemassa olevia kohdellaan samalla tavalla. Vertikaalinen oikeudenmukaisuus taas peräänkuuluttaa eri asemassa olevien erilaista kohtelua.

Molemmat käsitteet ovat hyödyllisiä, mutta ne eivät suoraan vastaa veropolitiikan konkreettisiin kysymyksiin. Ketkä ovat samassa asemassa? Ovatko samassa asemassa kaikki, joilla on samansuuruiset tulot? Vai ansaitsevatko erilaiset tulot erilaisen verotuksen? Entä veronmaksajiin henkilöinä liittyvät asiat kuten perhesuhteet ja huoltovelvollisuus? Pitääkö ottaa huomioon koko elinkaari? Ja niin edelleen.

Vertikaaliselta kannalta tyypillisin kysymys on, kuinka paljon enemmän parempituloisen tulisi maksaa veroa vai tulisiko ylipäänsä. Margaret Thatcher kaatui aikanaan osin poll taxiin, joka oli lähtökohtaisesti puntamääräisesti samansuuruinen iso- ja pienituloisille. Käytännössä erilaiset maksut ovat veroja useammin tasasuuruisia kuten aikanaan TV-lupamaksumme, joka ei ollut vero, koska televisio ei ollut pakollinen, vaikkakin se oli ylivoimaisella valtaosalla. Sittemminhän maksu korvattiin osin tulosidonnaisella Yle-verolla.

Regressiivinen verotus, jossa veroprosentti alenee tulojen noustessa, vaikka veron rahamäärä kasvaisikin, on tavallisemmin välillistä kuin suoraan säännöksistä ilmenevää. Regressiivisyyttä voi syntyä muun muassa veroeduista sellaisille tuloille, joita saavat painotetusti suurituloiset. USA:ssa, Ranskassa ja Hollannissa on havaittu kaikkein suurituloisimpien maksamien tuloverojen olleen prosentuaalisesti matalampia kuin vähän pienempituloisilla. Suomessa muun muassa listaamattomien yhtiöiden osinkojen veroetujen jakauma voi tuoda mukanaan tämäntyyppistä regressiivisyyttä.

Usein on viitattu arvonlisäveron regressiiviseen piirteeseen, joka aiheutuu siitä, että pienituloiset kuluttavat suuremman osan tuloistaan. Lottoakin on enemmänkin pienituloisempien rahanmenona joskus puolivakavasti sanottu regressiiviseksi veroksi.

Siitä, missä määrin tuloverotuksen tulisi olla progressiivista, on mitä erilaisimpia näkemyksiä eikä kysymystä voida loppuun asti ratkaista tutkimuksen keinoin. Yhtenä progressiivisen verotuksen perusteena on kylläkin viitattu tutkimuksessa tunnistettuun alenevaan rajahyötyyn, jonka mukaisesti samanlaisista veroista aiheutuva haitta voidaan arvioida suurituloiselle pienemmäksi, jolloin suoria hyvinvointitappioita syntyy vähemmän. Tällaisilla perusteilla progression muodosta ei pystytä päättämään, vaan kyse on aina lopulta poliittisesta valinnasta.

Sen, että ansiotuloverotus on Suomessa jyrkästi progressiivista, mutta pääomatulojen verotus ei, on vaikea selittää olevan täysin sopusoinnussa yhdenvertaisuusvaatimuksen kanssa. Pääomatulojen ansiotuloja lievemmälle verotukselle on joitakin perusteita, mutta ne eivät ensisijaisesti puolla erilaista linjaa nimenomaan verotuksen progressiivisuuden suhteen.

Joskus oikeudenmukaisuusperustelut voivat sopia myyntiargumenteiksi politiikkatoimille. Meillä on vastikään alennettu erityisesti suuripäästöisten autojen ajoneuvoverotusta sillä selityksellä, että tällaisia autoja on erityisesti pienituloisilla. Kaukana ei ole ajatus, että taustalla oli muuten vain tärkeänä pidetyn äänestäjäryhmän etu. 

Verojärjestelmä on pullollaan ratkaisuja, joissa samantasoisesta verotuksesta poiketaan tarkoituksellisesti syystä tai toisesta. Tällöin joudutaan ottamaan huomioon, että yhdenvertaisuus on myös oikeudellinen kysymys, koska perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä ja samankaltaisia ilmaisuja sisältyy myös kansainvälisiin sopimuksiin.  Eduskunnan perustuslakivaliokunta on useita kertoja ottanut kantaa verokohtelun erilaisuksiin tältä kannalta. Valiokunta on todennut, että yhdenvertaisuusperiaatteesta ei ole johdettu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn verolainsäädännön keinoin. Valiokunnan mukaan erilaiselle verokohtelulle tulee olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet ja erottelu ei saa olla mielivaltainen. Yhdenvertaisuudesta poikkeamista perustelevan yhteiskunnallisen intressin ja poikkeamisen merkittävyyden on oltava keskenään oikeasuhtaisia (esim. PeVL  54/2022).

Valiokunta ei ole lopulta katsonut arvioimiaan verolakiesityksiä yhdenvertaisuusvaatimuksen vastaisiksi. Eräissä tapauksissa hallitus on kuitenkin vetänyt esityksensä pois osin yhdenvertaisuuteen liittyneiden epäilyjen vuoksi.

Taloudellisen tehokkuuden vaatimukset ovat sinänsä usein sopusoinnussa tasapuolisuusvaatimuksen kanssa. Neutraali verotus, joka ei vaikuta taloudellisiin päätöksiin, aiheuttaa lähtökohtaisesti vähemmän tehokkuustappioita ja on tavallisesti samalla tasapuolista.   

Yksittäisten verojen yksittäisiin elementteihin liittyvät tasapuolisuus- tai oikeudenmukaisuuskysymykset ovat yksi asia ja verojärjestelmän kokonaisuus toinen. Viimeksi mainittu on tärkeämpi, mutta vielä vaikeammin arvioitava. Ja jottei asia olisi liian yksinkertainen, tarkasteluun voidaan liittää myös julkiset menot, joita verorahoilla kustannetaan.

Yleistä yksimielisyyttä oikeudenmukaisesta tai tasapuolisestakaan verotuksesta on tuskin saavutettavissa, vaikka monia järjestelmän piirteitä voidaan aiheellisestikin osoittaa sormella. Oikeudenmukaisuuden, yhdenvertaisuuden ja tasapuolisuuden ideaaleja ei silti tule unohtaa. Niistä tulee poiketa vain painavista syistä, mutta joskus sellaisiakin voi olla. 

Timo Viherkenttä

OTT, Senior Fellow, School of Business