Missä päätetään veroista?

Suomen perustuslain mukaan valtion verosta säädetään lailla. Niin ikään perustuslain mukaan kunnilla on verotusoikeus ja lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. 

Maailma ei kuitenkaan ole näin yksinkertainen. Ei se ollut sitä myöskään vuonna 1999, kun nykyinen perustuslaki säädettiin. Meitä ympäröivän maailman merkitystä ei kuitenkaan siihen aikaan otettu kaikin osin täydellä vakavuudella ja ajat ovat kyllä muuttuneetkin. 

Nykyisin veroista päätetään ja säädetään myös liikkeessä olevassa monimutkaisessa kansainvälisessä verkostossa, jossa kansalliset lainsäätäjät pyrkivät ponnistelemaan. Verkoston kutojina ovat erityisesti Euroopan unioni ja OECD, kapeammin myös Euroopan neuvosto ja ehkä tulevana jokerina YK.

Tässä verkostossa ylivoimaisesti tärkein toimija on meille Euroopan unioni. Kulutusverotus on kohta 30 vuoden ajan ollut suurelta osin direktiivein säänneltyä ja myös tuloverotuksessa unionitasoinen sääntely on lisääntynyt – lähinnä pistemäisesti mutta niiltä kohdin tärkeänä. Unionin perussopimuksilla ja unionin tuomioistuimen tulkinnoilla muun muassa perusvapauksia ja valtiontukia koskevista määräyksistä on niin ikään konkreettista merkitystä. Unionin perusoikeuskirjalle annettava painoarvo on tuskin vielä saavuttanut huippuaan.

EU:n rooli on muuttanut alussa mainittujen perustuslain säännösten tosiasiallista merkitystä. Olennaisimmista verotuksen substanssikysymyksistä ei kaikin osin enää päätä Suomen lainsäätäjä, vaan niitä säännellään direktiiveillä, joiden täytäntöönpanossa harkinnanvara on yleensä suppea. Tämän mallin eduskunta on tietysti aikanaan hyväksynyt liittymissopimuksesta päättäessään. Eduskunnan rooli on joka tapauksessa näiltä osin muuttunut ihan oikeasta lainsäätäjästä direktiivejä koskevan Suomen kannan viimekätiseksi määrittäjäksi suuren valiokunnan puitteissa.

Direktiivien yleinen oikeudellinen asema Suomessa on periaatteessa selkeä ja tämän systeemin kanssa on myös totuttu elämään. Perusvapauksia ja valtiontukia koskevien yleisluonteisten perussopimusmääräysten samoin kuin perusoikeuskirjan tulkinta on usein direktiivejä vaikeampaa. Lisäksi EU:n perusoikeuskirjan rinnalla myös Euroopan ihmisoikeussopimus on otettava verotuksessa todesta.

Toistaiseksi unioni ei pysty perussopimusten rajoissa juuri toimimaan sellaisena verolainsäätäjänä, joka voisi päättää uusista omaan laariinsa kerättävistä veroista. Kiinnostusta tähän Brysselissä kyllä esiintyy ja koepallot sekä vakavammatkin pyrkimykset suoran verotusoikeuden suuntaan voivat tulevaisuudessa lisääntyä. Kaikin osin ajatus ei ole myöskään aivan perusteeton, mutta hevin jäsenvaltiot eivät verotusmonopolistaan luovu. Olen Moritz Scherleitnerin kanssa käsitellyt tätä laajemmin Verotus-lehdessä 3/2022.

Euroopan unionia pitempään meillä on konkreettisesti vaikuttanut OECD, jolla on vanhastaan keskeinen rooli erityisesti valtioiden välisissä tuloverosopimuksissa sekä siirtohinnoittelun tulkinnassa. Muun veropolitiikan osalta OECD pysytteli kauan lähinnä tiedon ja analyysien tuottajana. Järjestön rooli lähti kuitenkin 2010-luvulla laajenemaan kansainvälisen toiminnan verotuksen aukkojen tukkimiseen tähdänneen BEPS-projektin mukana. Tätä on seurannut verotusta digitaalisessa taloudessa koskenut suurhanke, jonka puitteissa jo 140 valtiota ja lainkäyttöaluetta on periaatteessa hyväksynyt suurten konsernien minimiveroa koskevan mallin. Vireillä on myös kaikkien suurimpien, hyvin kannattavien yritysten toiminnasta kertyvien verotulojen osittainen uusjako.

Vaikka minimiverohankkeeseen onnistuttiin keräämään ennennäkemätön osallistujajoukko, globaalissa etelässä koettiin äänettömän yhtiömiehen tuntemuksia. Kehittyvissä maissa onkin vahvistunut näkemys, jonka mukaan kansainvälisen verotuksen uudistuksia tulisi käsitellä YK:ssa OECD:n sijaan. Marraskuussa 2023 YK:ssa hyväksyttiin selvällä ääntenenemmistöllä, useimpien OECD-valtioiden vastustaessa, päätöslauselma YK:n roolin kasvattamisesta kanslinvälisessä verokoordinaatiossa. Käynnissä onkin yleisempää globaalia kehitystä heijastava valtakamppailu perinteisen OECD-linjan ja laajemmin maailman maita edustavan YK-lähtöisyyden välillä. OECD:n asema on toistaiseksi veroasioissa vahva, mutta ei ole selvää, että asetelma säilyy tällaisena ikuisesti.

OECD:llä ei ole EU:hun rinnastettavaa ylikansallista asemaa. Suomi joutuu kuitenkin ajoittain OECD-pöydissä ilman eduskunnan suoraa vaikutusta käytännössä pitkälle sitoutumaan ratkaisuihin, jotka voivat kuulua lainsäädännön alaan. Osa näistä ratkaisuista on väännetty viime vuosina EU:ssa direktiiveiksi, jolloin ne on voitu saattaa Suomessa voimaan tavanomaisessa järjestyksessä. Aina ei kuitenkaan mennä direktiivien kautta.

OECD-materiaalin asema on esillä myös parhaillaan eduskunnassa olevassa hallituksen esityksessä suurten konsernien minimiveroa koskevan direktiivin täytäntöönpanosta (HE 77/2023). Direktiivin johdannossa viitattiin vahvasti OECD:n dokumentteihin, mukaan lukien tulevat tulkintaohjeet. Lainsäätämisjärjestystä arvioitiin myös perustuslakivaliokunnassa (PeVL 17/2023), mutta käytännössä vain kansainvälisten tilinpäätösstandardien roolin osalta.

Tilinpäätösstandardeista perustuslakivaliokunta lausui: ”Standardien käyttö nyt ehdotettavassa sääntelyssä on perusteltua ottaen huomioon, että kyse on maailmanlaajuisesti sovellettavaksi tarkoitetusta järjestelmästä, jonka soveltamisen yhtenäisyydestä eri lainkäyttöalueilla on pyritty huolehtimaan juuri tilinpäätösstandardien käyttämisellä.” Tämä on hyvin sanottu. Ymmärtääkseni ja toivoakseni sen voi nähdä heijastavan yleisemminkin ajattelua, jonka mukaan veroista säätämistä koskevia perustuslain säännöksiä tulkittaessa on syytä antaa merkitystä kansainvälisen verokoordinaation tärkeydelle. Tällainen koordinaatio on kriittisen tärkeää, vaikka se ajoittain johtaakin yliraskaaseen sääntelyyn.

Eetu Iston maalaus Suomi-neidosta pitämässä sankarillisesti kiinni lakikirjasta on komea, mutta sen antama malli ei modernissa maailmassa riitä.

Timo Viherkenttä

Senior Fellow, School of Business