EU:n isot verokysymykset kevättuulessa

Kevät on innoittanut avauksiin Euroopan unionin veropolitiikan tulevaisuudesta. Avaukset eivät ole niinkään koskeneet verotuksen substanssia vaan oikeastaan vielä perustavanlaatuisempia kysymyksiä.

Kyse on kahdesta niin periaatteellisesti kuin käytännössäkin tärkeästä ja myös osin tulenarasta kokonaisuudesta: 1) tulisiko EU:n rahoituksen perustua enemmän suoraan unionille kannettaviin veroihin ja 2) olisiko veroasioita koskevasta jäsenvaltioiden yksimielisyysvaatimuksesta syytä luopua?

Kannanottoja kuultiin peräkkäisinä päivinä Euroopan Parlamentin palatseista. Kohtaa 1 käsiteltiin 10.5. julkaistussa parlamentin raportissa. Juuri edellispäivänä liittokansleri Olaf Scholz oli puolestaan sohaissut puolestaan kohtaa 2 parlamentin pöntössä pitämässään puheessa.

Unionin rahoitus perustuu nykyisin ylivoimaiselta valtaosaltaan jäsenvaltioiden maksuosuuksiin, ”jäsenmaksuihin”. Suoraan unionille maksettavien verojen rooli on kokonaisuuteen nähden pieni, joskin joidenkin maksuosuuksien määräytymisperusteet vievät nämä maksut melko lähelle ”EU-verotusta”. Tullit, jotka jäsenvaltioiden viranomaiset perivät EU:n hyväksi, ovat toki unionin perinteisiä omia varoja, mutta kaikki eivät pidä tulleja veroina.

EU:n koronapakettia (”elpymispaketti”) koskeneessa Eurooppa-neuvoston päätöksessä heinäkuussa 2020 viittelöitiin suuntaan, jossa EU:n omien varojen kokonaisuutta vahvistettaisiin uusien lainojen takaisinmaksua varten myös enemmän suoraan unionille perittävillä veroilla. Vaikka komissio sai tehtäväkseen laatia tiettyjä ehdotuksia asiasta, tästä on vielä matkaa konkreettisiin päätöksiin. Näistä kysymyksistä olen kirjoittanut Moritz Scherleitnerin kanssa laajemmin Verotus-lehdessä 3/2022, (Verkkolehdet (verotus-lehti.fi), maksumuuri).

Nyt toukokuussa 2023 parlamentti patisteli suurella ääntenenemmistöllä hyväksytyssä raportissa asiassa etenemistä ja myös uusia laajennuksia tähän. Parlamentti on perinteisesti ollut yli puoluerajojen lähes yhtä innokas kuin konsanaan komissio unionin roolin vahvistamisessa. Nyt parlamentti ilmaisi olevansa halukas kasvattamaan unionin omia varoja muun muassa yhtiöveroperusteisella elementillä, uusilla hiilitulleilla, transaktioverolla, kryptovaroihin kohdistuvalla verolla sekä vihreillä omilla varoilta. Pääosin kyllä melkoisen tuttua juttua ja raportti heijastaakin enemmän poliittista viestiä kuin veropoliittista innovatiivisuutta.

Vieläkin vähemmän yllättävänä voitaneen pitää sitä, että parlamentti kannattaa oman asemansa kasvattamista verotusta koskevissa päätöksissä. Nykyisinhän päätöksenteko on veroasioissa vahvasti neuvoston eli jäsenvaltioiden käsissä.

Juuri päätöksentekomenettely nousi puolestaan esiin Scholzin puheenvuorossa 9.5. Scholz toisti suurten jäsenvaltioiden suunnalta aiemminkin esitetyt näkemykset yksimielisyysvaatimuksesta luopumisesta niissä melko harvalukuisissa mutta tärkeissä asioissa, joissa nykyiset perussopimukset sisältävät tämän vaatimuksen. Tämä vaatimus koskee muun muassa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja verotusta.  Scholzkaan ei esittänyt kertaloikkaa vaan vaiheittaista etenemistä.

Nykyiset perussopimukset sisältävät aika ohuen oikeusperustan suoraan EU:lle perittäville veroille. Etenkin jos lainsäädäntövalta on jäsenvaltioilla, ei välttämättä ole taloudellisesti dramaattista eroa siinä, kerätäänkö EU:n tarvitsemat varat suoraan veroina kansalaisilta ja yrityksiltä vai jäsenvaltioiden maksuosuuksina, jotka jäsenvaltiot rahoittavat pääosin verotuloin. Vaikutukset riippuvat silti tietenkin ratkaisujen sisällöstä ja asiaan liittyy myös merkittäviä oikeudellisia ja hallinnollisia sekä periaatteellisia ja symbolisia ulottuvuuksia. Ei ole kaukaa haettua ajatella, että omia verotuloja keräävä unioni muistuttaa pykälää enemmän liittovaltiota kuin valtioliittoa. Unionin omien verotulojen kannatus lieneekin suurinta federalismihenkisten joukoissa, joskin muun muassa taloustieteilijät Clemens Fuest ja Jean-Pisani Ferry ovat esittäneet osittaisen suoran verotuksen puolesta myös huomionarvoisia substanssiperusteluja.

Yksimielisyysvaatimuksesta luopuminen veroasioissa on vanhastaan ihan aiheellisesti nähty isona kysymyksenä. Vaatimusta on kylläkin onnistuttu perussopimusten tuella lähinnä energia-asioissa kovertamaan reunoilta, viimeksi päätöksentekomenettelyn osalta melko vähälle huomiolle jääneessä sähköyhtiöiden windfall-veroa koskeneessa asetuksessa.

Mahdollinen yksimielisyydestä luopuminen voisi koskea niin jäsenvaltioiden kassoihin kerättäviä veroja koskevaa harmonisointi- tai muuta sääntelyä kuin EU:lle suoraan kerättäviä veroja.

Suomi on perinteisesti kannattanut yksimielisyysvaatimuksen säilyttämistä veroasioissa. Tämän on nähty erityisesti turvaavan pienen jäsenvaltion etuja. Onkin ilmeistä, että pienen valtion asema päätöksenteossa on heikompi määräenemmistö- tai muussa enemmistöpäätöksenteossa.

Toisaalta loogiselta kannalta ei ole selviö, että oman suhteellisen aseman puolustaminen on tärkeämpää kuin tehokkaiden päätöksentekomenettelyjen edistäminen. Viime aikoinakin on saatu esimerkkejä siitä, miten yksittäisten jäsenvaltioiden intressit – mukaan lukien mahdolliset koplaukset aivan muihin kysymyksiin – voivat halvaannuttaa unionin päätöksentekoa ja vaatia karamellien jakamista vastaanhangoittelijoille. Yksimielisyysvaatimus voi joissakin tapauksissa tehdä kohtuuttoman vaikeiksi niin merkittävät reformit kuin olemassa olevan säännöstön tarpeellisen huoltamisen. Ainakin tuntuu lyhytnäköiseltä asennoitua unionin päätöksenteon helpottamiseen puhtaan taktisesti veronmaksajien tai veronsaajien näkökulmasta. Unionin veropolitiikka on edennyt ajoittain lieventäviin ja ajoittain kiristäviin toimiin painottuen eikä tulevaisuutta ole tässä suhteessa helppo arvioida.

Meitä tai muita jäsenvaltioita ei voida oikeudellisesti pakottaa hyväksymään määräenemmistöpäätöksiin siirtymistä, koska yksimielisyydestä voidaan luopua vain yksimielisesti. Poliittinen paine voi silti jossain vaiheessa muodostua voimalliseksi, viimeistään jos unioni edelleen laajenee. Kansallisista eduista on ilman muuta tärkeää huolehtia unionissa, missä muutkin tekevät niin, eikä yksimielisyysvaatimuksesta ole syytä luopua ilman huolellista harkintaa. Voi silti olla liian jääräpäistä lukita tällainen kanta niin, ettei rajattujakaan muutoksia voida aidosti punnita pro & contra -pohjalta. Oman suhteellisen aseman puolustamisen ohella on tällöin syytä ottaa huomioon myös EU:n päätöksenteon tarpeet.

Timo Viherkenttä

Senior Fellow, Aalto University School of Business